ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA CONCURSOS - O CONTROLE INTERNO
CONTROLE INTERNO
1. INTRODUÇÃO
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão constitucional.
§1o Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Cabe salientar que nas esferas estaduais, municipais e do Distrito Federal, as normas são as mesmas.
2. CONCEITO
Para Hely Lopes Meirelles, o controle administrativo é:
“todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando a mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo que é um controle de legalidade e de mérito”.
O controle sobre os próprios atos pode ser:
è ex officio: a autoridade competente constata a ilegalidade de seu próprio ato ou de ato de seus subordinados; è provocado: pelos administrados através dos recursos administrativos.
O poder-dever de autotutela fundamenta-se nos princípios a que se submete a Administração Pública, como o da legalidade e o da predominância do interesse público. Esse controle é exercido, via de regra, pelos órgãos superiores sobre os inferiores.
Na esfera federal, esse controle é denominado de supervisão ministerial pelo Decreto-Lei nº 200/67, e aplicável às entidades vinculadas aos ministérios.
* Entidades da Administração Indireta: são entes descentralizados e administrativamente autônomos. São vinculadas e não subordinadas ao Ente que as instituiu, de modo que o controle é feito somente nos aspectos e limites estabelecidos em lei.
3. MEIOS DE CONTROLE
Para Hely Lopes Meirelles, os meios de controle administrativo são divididos em fiscalização hierárquicae recursos administrativos.
3.1 Fiscalização Hierárquica: Decorre do poder hierárquico, que faculta à Administração a possibilidade de escalonar sua estrutura, vinculando uns a outros e permitindo a ordenação, coordenação, orientação de suas atividades. Dela derivam as prerrogativas ao superior hierárquico de delegar e avocar atribuições, assim também o dever de obediência. A fiscalização hierárquica pode ser realizada a qualquer tempo, antes ou depois da edição do ato, e independentemente de qualquer provocação.
3.2 Recursos Administrativos: Meios que podem utilizar os administrados para provocar o reexame do ato pela Administração Pública. Esta, no exercício de sua jurisdição, aprecia e decide as pretensões dos administrados e servidores, de acordo com o entendimento de seus órgãos técnicos e jurídicos.
Todos os recursos provocados devem ser fundamentados com a exposição dos fatos e indicação da ilegalidade. A decisão destes recursos também deverá ser fundamentada.
O julgamento do recurso administrativo torna vinculante para a Administração a sua decisão e atribui definitividade ao ato apreciado em última instância. Ocorre a chamada coisa julgada administrativa. Entretanto, surgindo fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada, é cabível a revisão da decisão final.
3.2.1 Efeitos dos Recursos Administrativos
Os recursos administrativos podem ter efeito devolutivo e o suspensivo (apenas nos casos expressos em lei).
Para dar efeito suspensivo ao recurso, o mesmo deve ser declarado na norma ou no despacho de recebimento pois a regra é apenas o efeito devolutivo.
O recurso administrativo sem efeito suspensivo não impede a fluência da prescrição e nem o uso do acesso ao Poder Judiciário.
Em contrapartida, o recurso administrativo com efeito suspensivo produz duas conseqüências:
è impedimen to da fluência do prazo prescricional
è impossibilidade jurídica de utilização das vias judiciárias para ataque ao ato pendente de decisão administrativa, nos casos em que não é exigida caução.
O impedimento de acesso à Justiça, neste caso, não pode ser considerado inconstitucional. Explica-se: quando a lei prevê recurso com efeito suspensivo, o ato não produz efeito e, desta forma, não pode causar qualquer lesão enquanto não decidido o recurso interposto. Se não há lesão, não há interesse de agir para a propositura da ação.
Obviamente, ninguém é obrigado a recorrer às vias administrativas. Sendo assim, pode o interessado deixar exaurir o prazo para recorrer e propor ação judicial.
* Intervenção de terceiros nos recursos administrativos: O entendimento de Hely Lopes Meirelles é no sentido de que:
“ cabível desde que a decisão interna da Administração possa atingir direitos do interveniente. O necessário é que o terceiro demonstre, liminarmente, um interesse direto e efetivo na solução do recurso em que pretende intervir. Comprovado esse interesse legítimo, deve a Administração intimar o terceiro interessado para apresentar, querendo, alegações – inclusive, para obviar novo recurso ou futuras demandas judiciais, que podem ser evitadas pela apreciação oportuna da pretensão do interveniente”.
3.2.2 Modalidades de Recursos Administrativos:
3.2.2.1 Representação: Denúncia de irregularidades internas ou de abuso de poder na prática de atos administrativos. Pode ser feita por qualquer pessoa à autoridade competente para conhecer e coibir tal irregularidade. Tratando-se de representação contra abuso de autoridade, aplica-se o disposto na Lei 4898/65.
A irregularidade denunciada deve ser averiguada e, em caso de confirmação, os responsáveis por ela devem ser punidos. A atividade da autoridade é vinculada e não discricionária.
3.2.2.2 Reclamação Administrativa: Para Diógenes Gasparini, a reclamação administrativa
“é a oposição solene, escrita e assinada, a ato ou atividade pública que afete direitos ou interesses legítimos do reclamante. Dessas reclamações são exemplos a que impugna lançamentos tributários e a que se opõe a determinada medida punitiva”.
Qualquer pessoa, física ou jurídica, tem o direito de reclamar.
De acordo com o Decreto 20.910/32, o prazo para reclamar extingue-se em 1 ano, a contar da data do ato ou fato lesivo, salvo disposição diversa em lei especial.
Quanto à prescrição, aduz Hely Lopes Meirelles que:
“o prazo fixado para a reclamação administrativa é fatal e peremptório para o administrado, o que autoriza a Administração a não tomar conhecimento do pedido se formulado extemporaneamente. Mas nada impede que a Administração conheça e acolha a pretensão do reclamante ainda que manifestada fora de prazo, desde que se convença da procedência da reclamação e não haja ocorrido a prescrição da ação judicial cabível. Essa atitude administrativa é plenamente justificada pelo interesse recíproco do Poder Público e do particular em obviar um pleito judicial que conduziria ao mesmo resultado da decisão interna da Administração. Além disso, se a reclamação aponta uma ilegalidade ou um erro na conduta administrativa, é dever do administrador público corrigi-lo o quanto antes, através de anulação ou revogação do ato ilegítimo ou inconveniente. Daí por que a doutrina tem aconselhado o conhecimento e provimento da reclamação extemporânea quando é manifesto o direito reclamado.”
3.2.2.3 Pedido de Reconsideração: Trata-se de requerimento, pelo interessado, de reexame de determinado ato administrativo à mesma autoridade que o emitiu, para que o mesmo seja invalidado ou modificado, nos termos do pedido do requerente.
Salvo disposição legal em contrário, o direito de pedir reconsideração extingue-se em um ano da data da decisão administrativa da última instância. O prazo para decisão é de 30 dias, não podendo ser renovado.
3.2.2.4 Recursos Hierárquicos: Pedido de reexame do ato dirigido à autoridade superior àquela que proferiu o ato, sobre todos os seus aspectos.
Podem ser próprios ou impróprios.
è Próprios: É dirigido pela parte à autoridade ou instância imediatamente superior, dentro do mesmo órgão em que o ato foi praticado. Ele é uma decorrência da hierarquia e, por isso mesmo, independe de previsão legal.
è Impróprios: São dirigidos à autoridade de outro órgão de hierarquia diversa daquela que proferiu o ato. Como não decorro do Poder hierárquico, ele só é cabível se previsto expressamente em lei. Comoexemplo, pode ser citado o recurso contra ato praticado por dirigentes de autarquia, interposto perante o Ministério a que a mesma se acha vinculada ou perante o Chefe do Poder Executivo (O Presidente da República tem competência expressa para avocar e decidir qualquer assunto na esfera da Administração Federal – Dec.-Lei 200/67, art. 170).
3.2.2.5 Revisão: Recurso previsto para reexame da decisão de que se utiliza o servidor público, punido pela Administração, em caso de surgirem fatos novos suscetíveis de demonstrar a sua inocência.
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4. COISA JULGADA ADMINISTRATIVA
Significa dizer que a decisão se tornou irretratável pela própria Administração. Ocorre uma preclusão de efeitos internos.
5. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA
Fala-se em prescrição administrativa em dois sentidos:
a) Perda do prazo para recorrer de decisão administrativa. A prescrição poderá ser suspensa, interrompida ou relevada pela Administração.
b) Perda do prazo para que a Administração reveja matérias sujeitas a sua apreciação. Existe grande controvérsia doutrinária a respeito do prazo de prescrição nestes casos.
No silêncio da lei, o prazo para que a Administração reveja os próprios atos, com o objetivo de corrigi-los ou invalidá-los, é o mesmo em que se dá a prescrição judicial. A matéria é controversa, no que diz respeito a esse prazo.
Régis Fernandes de Oliveira, diz que não há prazo para invalidação de qualquer ato. Segundo seu entendimento:
“ao administrador sempre cabe reconhecer a nulidade de algum ato, desde que praticado com vício, bem como decretar-lhe a nulidade, já que qualquer deles é incompatível com a indisponibilidade do interesse público”.
Já Celso Antônio Bandeira de Mello, discordando desse entendimento, diz que:
“a prescrição, prevista nos vários ramos do direito e estabelecida para as ações contra a Fazenda, é um princípio acolhido no direito positivo brasileiro. Então, parece-nos que, à falta de regra expressa, cabe preencher esta lacuna segundo o critério dominante no direito privado, pois as razões, no caso, são da mesma ordem: prazos curtos para a oposição aos atos anuláveis e longo para a impugnação dos atos nulos. Quanto aos anuláveis, os prazos têm que ser decididos por analogia”.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Hely Lopes Meirelles têm posicionamentos diversos:
“ Entendemos que, quando a lei não fixa o prazo da prescrição administrativa, esta deve ocorrer em cinco anos, à semelhança da prescrição das ações pessoais contra a Fazenda Pública (Dec. 20.910/32), das punições dos profissionais liberais (lei 6838/80) e para cobrança do crédito tributário (CTN, art. 174)”.
Desse modo, prescrita a ação na esfera judicial, não pode mais a Administração rever os próprios atos, quer por iniciativa própria, quer mediante provocação, sob pena de infringência ao interesse público na estabilidade das relações jurídicas.
Nesta espécie de prescrição não há suspensão e nem interrupção do prazo. Trata-se de uma garantia do servidor ou do administrado.
6. PROCESSO ADMINISTRATIVO
6.1 Princípios do Processo Administrativo:
6.1.1 Legalidade Objetiva: O processo administrativo deve ser instaurado com base e para preservação da lei.
6.1.2 Oficialidade ou Impulsão: O processo, ainda que instaurado por particular, deve ser impulsionado pela Administração, até que seja proferida decisão final.
6.1.3 Informalismo: Não há necessidade de formalidades exageradas e rígidas. Bastam aquelas necessárias à obtenção da certeza jurídica.
6.1.4 Verdade Material: Também chamado de princípio da liberdade na prova. A Administração poderá valer-se de qualquer prova lícita de que tenha conhecimento.
6.1.5 Garantia de Defesa: O interessado tem o direito de observância do rito adequado ao processo. Deve ser cientificado do processo, ter oportunidade para defesa após a acusação, possibilidade de produção de provas de seu direito, etc.
6.2 Fases do Processo Administrativo
6.2.1 Instauração: Apresentação escrita dos fatos e indicação do direito que ensejam o processo. Pode ser feita pela Administração ou por particular interessado.
6.2.2 Instrução: É o momento em que se produzem as provas para a posterior elucidação dos fato.
6.2.3 Defesa: Deriva do art. 5o LV da CF/88, propiciada a todo acusado, seja em processo judicial ou administrativo.
6.2.4 Relatório: Trata-se de um resumo daquilo que foi apurado no processo. É peça meramente informativa e opinativa, não vinculando a Administração ou os interessados no processo.
6.2.5 Julgamento: Decisão da autoridade ou órgão competente sobre o objeto do processo. Cabe salientar que esta decisão não está vinculada ao relatório.
6.3 Modalidades de Processo Administrativo
6.3.1 Processo de Expediente: Autuação provocada por interessado ou pela própria Administração para obter resposta ao pedido. Tramita pelas repartições públicas.
Exemplo: pedidos de certidões, apresentação de documentos para registros internos, etc.
6.3.2 Processo de Outorga: Processo pelo qual se pleiteia direito ou situação individual pelo administrado.
Exemplos: registro de marcas e patentes, concessão ou permissão.
As decisões proferidas nesta espécie de processo são vinculantes e irretratáveis, exceto se o ato for precário, caso em que poderá haver modificação a qualquer momento por conveniência da Administração.
6.3.3 Processo de Controle: É a espécie de processo em que a Administração verifica a situação ou a conduta do agente e expõe os resultados, que produzirão efeitos no futuro. Possui caráter vinculante tanto para a Administração como para os administrados.
Exemplo: lançamento tributário e consulta fiscal.
6.3.4 Processo Punitivo: É o processo em que a Administração visa imposição de penalidades nos casos de violação de lei, regulamento ou contrato. Devem, obrigatoriamente, observar o princípio do contraditório, permitindo a defesa do acusado. Caso contrário, será nula a pena imposta.
6.3.5 Processo Administrativo Disciplinar ou Inquérito Administrativo: É o meio utilizado pela Administração para apurar faltas graves dos servidores públicos e sua conseqüente punição.
Será necessário o processo administrativo disciplinar para:
è aplicação da pena de demissão ao funcionário estável;
è aplicação da pena de demissão ao funcionário efetivo, segundo entendimento jurisprudencial;
Quanto ao procedimento do processo administrativo disciplinar, citamos Hely Lopes Meirelles:
“O processo disciplinar deve ser instaurado por portaria da autoridade competente na qual se descrevam os atos ou fatos a apurar e se indiquem as infrações a serem punidas, designando-se desde logo a comissão processante, a ser presidida pelo integrante mais categorizado”.
“Concluída a instrução, a comissão processante deverá relatar o apurado e opinar pela absolvição ou punição do acusado, indicando, neste caso, os dispositivos infringidos, podendo divergir da acusação inicial, sugerir a instauração de outros processos e apontar providências complementares de interesse da Administração, desde que o faça motivadamente”.
A decisão do processo administrativo disciplinar deverá ser sempre fundamentada, seja para absolver, seja para condenar.
O Poder Judiciário tem competência para examinar a legitimidade da sanção imposta. Pode ainda, examinar se a apuração da infração atendeu ao devido processo legal.
6.4 Meios Sumários para elucidação de fatos e aplicação de penalidades
6.4.1 Sindicância: Meio sumário pelo qual se busca elucidar fatos e posterior instauração de processo e, constatada irregularidade, punição do infrator. Equipara-se ao inquérito policial pois não há defesa do acusado e serve apenas como informativo para posterior instauração de processo administrativo disciplinar.
6.4.2 Verdade Sabida: Ocorre quando a autoridade competente para apurar a infração tem conhecimento pessoal sobre a mesma. É o caso, por exemplo, de funcionário que comete falta na presença da autoridade.
6.4.3 Termo de Declarações: Busca-se através do termo de declarações, o esclarecimento do funcionário sobre falta de menor gravidade por ele cometida. Nos casos de confissão, esta servirá de base para a punição cabível
Postado por Sirlene Meire Santos Colatino às 10:25 Nenhum comentário:
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